执行无能多作秀:阿富汗狼狈撤军暴露拜登政府外交两大软肋

当塔利班以闪电般的速度控制阿富汗大部分城市以及首都喀布尔后,美国总统拜登8月16日发表演讲,“坚定支持”从阿富汗撤军的决定。面对喀布尔的混乱局面和塔利班的势如破竹,拜登把责任完全推给阿富汗当局,认为阿政府领导无方,部队军心涣散;因此,“美国军队不能、也不应该打一场阿富汗部队不愿意为自己打的战争”,撤军能让美国集中精力和资源应对真正的战略竞争对手。 
然而,拜登的这手“甩锅”招数并没有奏效。拜登政府最近在阿富汗撤军问题上的所作所为,包括此次演讲,在美国国内引起强烈不满。路透社16日民调显示,拜登的支持率掉了7个百分点,滑落至46%,创上任以来的最低记录。塔利班控制阿富汗后,政治新闻网站POLITICO民调显示只有25%的美国民众认为美国撤军进展顺利,支持撤军的比例也从4月的69%降至49%。
同时,拜登政府也遭到来自共和党人和部分民主党人的严厉批评。共和党参议员米奇·麦康奈尔称“撤离阿富汗”是美国声誉无法抹去的污点。民主党人则把矛头指向撤军过程中的种种人道主义危机,呼吁为曾经帮助过美军的阿富汗人提供庇护。
撤离阿富汗的“四大败笔”
尽管美国内部仍有一些人主张保留小部分美军,主流民意基本支持拜登全面撤军的决定,对拜登政府的批评主要集中于撤军过程中出现的种种“混乱”与“灾难”。政治风险咨询公司欧亚集团伊恩·布兰默总结了四大败笔。首先,军事情报工作上出现严重误判,起初甚至认为美军撤离后阿富汗军队能坚持至少半年;其次,整个撤军的决策过程与宣布决定时,与盟友疏于协调;第三,缺乏缜密的撤军计划,未考虑替代方案,事态失控后需要重新派遣6000名刚撤离的美军重返阿富汗;最后,以上三个问题间接导致了与民众沟通上的失败:7月时拜登政府仍信誓旦旦,称绝不会出现像1975年西贡撤离时的情景,结果事与愿违。
美国从阿富汗撤军将如何影响拜登及民主党的政治前途,目前仍有待观察。自上任以来,拜登政府的外交以作秀、喊口号为主,缺乏实质内容,原本希望借撤离阿富汗搞点大动作,却在执行过程中遭至各方批评,灰头土脸,甚至间接助长了前总统特朗普的声势。尽管如此,美国民众一向不太关心国际事务,撤军本身也符合美国社会孤立主义抬头的大方向,倘若拜登政府及时亡羊补牢,妥善处理难民问题,或能降低此次撤军的负面影响。
当然,阿富汗局势的后续发展及对美国政坛的影响,很大程度上取决于塔利班是否兑现承诺,致力和平,保障民众、尤其是妇女的基本权益。如果塔利班很快重蹈覆辙,助长恐怖主义势力,造成严重人道主义危机,对美国公民乃至美国本土产生威胁,则会对民主党明年的中期选举和2024年大选造成毁灭性打击。
美国的承诺还能信吗?
比起未来选情的不确定性,此次撤军的种种混乱严重打击了拜登努力重塑的美国国际形象。
自上任以来,拜登政府对内提出外交政策应服务于“中产阶级”,对外拉拢盟友与“价值观相近”(like-minded)的政府,宣告“美国回来了”。一方面,拜登政府在贸易战与“北溪二号”项目上做出让步,一定程度上修复了与欧洲盟友的关系;另一方面,美国内阁高官自3月起频繁出访印太各国,加强军事战略合作,同时在南海、台海、香港、新疆等一系列问题上渲染所谓的中国“威胁”,企图在全球范围内纠集对抗中国的“民主同盟”。
按照拜登政府的时间表,这些外交造势活动原本计划在年内的“全球民主峰会”达到高潮(出于美国疫情反弹,白宫已宣布民主峰会延至12月初,并由线下改为线上),为中期选举的外交成绩单添上一笔。然而,当阿富汗局势提前失控,白宫面临各方指责时,拜登总统不得不摘下温情的面具,断然否认美国在阿富汗20年的投入与“国家建构”(nation building)或“反叛乱”(counterinsurgency)有关,宣称美国无意在阿富汗建设“统一、集中的民主政权”。加上把责任完全推给阿富汗政府,拜登的这套说辞不仅与过往事实不符,也与此前振臂高呼的民主同盟“盟主”人设构成鲜明对比。
撤离阿富汗的乱象充分暴露了拜登政府外交政策及执行层面的两大软肋。
首先,拜登政府在外交上提出一些新的理念,但在政策执行层面却事与愿违。
笔者此前曾指出,以白宫国安顾问沙利文为代表的国安团队,提出外交政策应服务于“中产阶级”,同时抛弃单打独斗的方式,拉拢盟友以应对战略竞争。平心而论,这些理念的确反映了特朗普时期以来美国内政外交的深层矛盾,如果执行得当,可能有利于改善美国的社会矛盾和国际形象。然而,半年过去了,除了吸引眼球的高层会晤,这些宏大的理念并没有细化成具体政策,更谈不上执行。从阿富汗撤军算是迄今为止涉及执行层面的一项重大外交决定,整个落实过程却令外界大跌眼镜。有分析人士认为,国安顾问沙利文理论储备丰富,但缺乏外交实务以及跨部门协调的经验,难免有纸上谈兵之嫌。
其次,拜登政府在外交动作上作秀成分太多,试图最大程度讨好选民。虽然民主国家领导人讨好选民并不稀奇,但或许是担心特朗普及其追随者明年卷土重来,拜登政府似乎比以往的美国总统更有危机感,在每个关键时间点都十分迫切地向选民秀出成绩单,哪怕这种行为从政策层面未必是明智之举。例如,拜登政府不顾德尔塔变种病毒的风险以及美国疫苗接种率不足,过早解除佩戴口罩的建议,并且执意选择在7月4日独立日假期前号召美国人回归正常生活,导致新冠肺炎疫情从7月开始迅速反弹。
同样地,拜登政府瞄准9月11日这个极具象征性的日子,早早宣布从阿富汗撤离的时间表。在塔利班虎视眈眈的情况下,提前把撤军时间表公之于众,除了吸引舆论眼球,讨好美国民众的情绪,从战略战术层面上看,没有任何好处。一方面大张旗鼓地撤军,另一方面没有任何应对塔利班突袭的方案,直接导致了目前狼狈不堪的局面以及人道主义危机。
这两大软肋无疑让国际社会(尤其是美国盟友)对拜登政府所做种种承诺的信任感大打折扣。
即便是在民主党真正关切的某些议题上,比如气候变化或伊朗核协议,拜登政府的外交手段和执行能力仍有待考察。在拜登就撤离阿富汗发表演讲后不久,国务卿布林肯亡羊补牢,与包括中国、俄罗斯、欧盟、印度、巴基斯坦等在内的外长先后通电话,就阿富汗局势进行沟通。从美国的角度来看,确保阿富汗局势平稳,不仅需要盟友的支持,也离不开中俄等所谓“战略对手”的配合。阿富汗问题能否让拜登政府放下傲慢与偏见,成为打破中美关系僵局的契机,值得进一步观察。
更核心的问题在于,那些对“美国回来了”抱有高度期待的国家和政权,需要重新评估拜登政府此前所做的国际承诺。无论是疫苗的国际分配还是拜登对撤离阿富汗的态度,我们都不难看出,拜登政府完全无力引导塑造美国民意,而是跟在民意背后亦步亦趋。在美国内部孤立主义抬头的情况下,拜登政府以“民主优先”之名,行“美国优先”之实,不太可能为维护国际秩序做出实质性贡献。
那些美国拉拢来为其充当“马前卒”的国家,在看到阿富汗(和乌克兰)的前车之鉴,不免需要担心是否会被美国政府在关键时刻抛弃。当然,担心被抛弃这件事本身,并不足以让美国的一些盟友放弃对美国的幻想。这些盟友是否对美国亦步亦趋,还要看它们各自在美国印太战略中的相对位置,以及执政者当局对自身的不同定位。
(吴萱萱,美国欧道明大学政治学与国际关系助理教授)

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