西索欧洲评论|“北溪二号”争端尘埃落定?更像临时停战

【开栏语】
本文是上海外国语大学(SISU,即“西索”)上海全球治理与区域国别研究院“欧洲研究”特色研究团队与新闻国际部合作推出的“西索欧洲评论”专栏的第一篇。本专栏将立足中国立场,依托上海的区位优势,对欧洲的政治、经济、社会和文化事件与现象,以及欧洲知识界和研究界的观点发表及时的介绍和评论。
当地时间7月21日,美国政府在华盛顿宣布与德国达成一致意见:美国放弃对参与建设“北溪二号”天然气管道的企业和人士实施制裁,德国保证在天然气管道建成后乌克兰作为俄罗斯能源过境国的利益不受损;美国和德国宣称将为乌克兰投资建设可再生能源,使之逐渐摆脱对俄罗斯能源的依赖,向欧盟进一步靠拢;德美并且共同誓言不允许俄罗斯利用“北溪二号”进行政治勒索。 现实政治的胜利
乍一看,这一结果显然是“现实政治”(Realpolitik)的胜利。这里所谓的“现实政治”,就是政治决断不取决于联盟或意识形态立场,而是审时度势,采取结果导向的最优选择。
“北溪二号”建设的主要参与方为俄罗斯和德国,但是由于绕过了东欧的过境路线,而使德国成为潜在的较大受益方,天然地把乌克兰、波兰等东欧国家和依赖能源进口的欧盟其他国家牵涉了进来。美国从奥巴马时期就对“北溪二号”持反对态度。特朗普任总统时,美国将经济与政治企图混为一谈,一面试图向海外市场推销美国的页岩气,一面不愿意俄罗斯通过“北溪二号”获得更多的国际政治筹码,于是通过美国驻德大使对参与建设方发出直接威胁,又使用《保护欧洲能源安全法案》等立法和制裁措施,对管线的建设工作造成了实际阻碍。在美国的巨大政治和经济压力之下,欧洲其他参与建设的企业纷纷撤出,德国企业也是人心惶惶,“北溪二号”的建设工作一度成为谜一样的工程,只见到没有任何标识的俄罗斯工程船只在施工,补给、材料、联络等涉及哪些德国部门、企业和人士,德国舆论一概讳莫如深。
然而秉承“美国优先”的特朗普政府在欧洲和德国毫无公信力可言,跨大西洋的传统盟友关系一度岌岌可危。拜登入主白宫之后,不得不先修补美欧关系的裂隙,与德国的“北溪二号”争端于是成为欧美、德美关系恢复正常化的包袱。德美政府已经就此进行了数次接触,包括默克尔上周亲赴华盛顿会晤拜登,双方就“北溪二号”的分歧和解决方案都是核心议题之一。
拜登政府从一开始就不讳言对于“北溪二号”项目的反感和反对,这也是深陷撕裂的美国政坛少有的跨党派一致意见。美国政府在21日宣布德美达成一致意见的同时,表示“我们仍然反对该项目”,美国政府对于“北溪二号”属于“恶性的俄罗斯地缘政治项目”的定性并没有改变。
那么,是什么考量促使拜登政府改弦易辙,转而容忍“北溪二号”继续建设、俄罗斯与德国和西欧的能源合作进一步加强呢?
美国的权衡
“现实政治”需要拜登政府对以下问题进行权衡和考量。
首先,美国的反对和制裁政策能够阻止“北溪二号”的建设吗?
正如拜登自己在21日新闻发布会后承认的,“北溪二号”的建设工作在美国的制裁下已经完成了99%,继续制裁既不能阻止剩下的建设工作,又恶化了美德关系,这使得美国无论是在对盟友还是对于其他国家所能施加的影响力和威慑力都会大打折扣。不与特朗普鲁莽的大棒政策相切割,不利于拜登政府令人信服地实施“美国回来了”路线。
第二,如果美国既不能阻止管线建设,又继续实施制裁措施,影响的是哪国的利益?
美国没有通过制裁等措施达到阻止管线建设的目的,显然处于尴尬的位置。俄罗斯的经济和战略利益受损显然不是美国的关切,而是美国的目的。但是德国的默克尔政府始终坚持“‘北溪二号’是纯粹的经济项目”立场,无论面对美国的施压,还是欧盟其他成员国如法国的不同意见,以及东欧国家的激烈反对,从来没有动摇过。
德国政府的这种态度引来了种种解读:有人认为德国的行为属于典型的“重商主义”,只考虑自己的能源供给,未考虑俄罗斯可能获得的政治影响力以及由此带来的对于西方联盟的冲击;有人认为德国刻意通过与俄罗斯共建重大能源工程保持了与俄罗斯对话的通道,在目前俄罗斯与西方整体关系陷入僵局的情况下,这让德国获得了不同一般的影响力;也有人认为,德国的能源政策也是国际政治的平衡术,在使得德国获得相对的能源独立性的同时,不依赖于包括美国在内的任何一个单独能源供应国。
舆论界很少关注的是,德国政府一旦放弃“北溪二号”工程可能面对的毁约诉讼和巨额赔偿,以及运营后对德国管线上岸地区的经济促进作用,这都是实实在在的经济利益。如果这种僵持局面持续下去,暂时的得益方可能就是乌克兰,因为乌克兰一来可以继续维持自己的能源过境国地位、收取俄罗斯能源的过境费;二来可以凸显自己在西方与俄罗斯进行地缘政治博弈中的地位,成为双方绕不过去的一个话题,尤其是增加自己在美国心中“坚定抗俄”的形象。因而乌克兰坚决反对“北溪二号”,乌克兰总统泽连斯基甚至称之为俄罗斯的“武器”。然而,乌克兰的利益是美国拜登政府的首要关切吗?
这就回到拜登政府必须权衡的第三个问题:美国继续反对“北溪二号”,将造成乌克兰得益,而美国、德国和俄罗斯以及德美关系持续受损;如果美国放弃反对立场,局面将翻转。那么孰轻孰重?
拜登政府在对特朗普时期路线拨乱反正、重新确立美国对外政策的原则,尤其是与中国展开战略竞争的背景下,无法承受与欧洲最重要的盟友——德国的关系陷入长期的低潮。拜登政府在从气候问题、数字经济、安全政策到对华政策等方面都需要欧洲盟友和德国的配合与支持,而俄罗斯可能仅仅是传统安全领域内的一个挑战,乌克兰也仅仅是在对俄问题上以及在离间俄欧问题上具有有限价值。所以不难想象,拜登政府在默克尔政府并没有做出任何实质性让步的情况下,自己从制裁的强硬立场上退后了一步,而且据“政治”(Politico)网站的报道,美国政府还逼迫乌克兰政府“尽量不作声地接受”德美达成的一致意见。
乌克兰,“棋子”?“弃子”?
德美双方在21日表示,双方将对乌克兰“绿色基金”投资至少10亿美元,德国将从1.75亿美元投资开始,逐年提高至所许诺的数额。而且,德国支持乌克兰在与俄罗斯的能源过境条约2024年到期之后,继续保持能源过境国地位。拜登在与默克尔在白宫会谈之后也宣布“启动气候和能源伙伴关系,以支持包括中欧和乌克兰在内的新兴国家的能源安全和可持续能源技术的发展”。默克尔强调“‘北溪二号’不是现有(乌克兰过境)管线的替代,而是补充”。
不过,这在观察者看来都是模糊而不确定的未来图景。德国达成一致意见——或者说妥协的结果是,德国以较小的经济代价和许诺维护了自己的利益,美国有了不失脸面而实施政策转向、拉盟友聚焦中美竞争的借口,乌克兰的利益名义上得到了尊重,但是在地缘政治博弈中的重要性进一步被边缘化。乌克兰对于自己在大国博弈中可能充当的“棋子”和“弃子”的角色,应该有了更为清醒的认识。
不过,拜登政府做出的妥协,很可能会让自己在内政方面面临巨大压力,共和党必然不会放过这个涉及俄罗斯、乌克兰、德国、能源、地缘政治的话题,将之塑造成拜登政府的失败和投降。而德国在9月就要迎来联邦议院选举,如果坚决反对“北溪二号”的绿党能够进入联邦政府,那么这条命运多舛的能源管线的未来仍然充满不确定因素。而德国政府虽然在与美国达成一致意见后第一时间就通报了乌克兰与波兰,但是德国与这些东欧国家的关系不可能因此而改善,相反,双方已有的隔膜只会愈发彰显。
乌克兰与波兰外长已经发表了联合声明,谴责这一决定“为乌克兰和所有中欧国家制造了额外的政治、军事和能源的威胁”。这么看来,德美就“北溪二号”与其说达成了一致意见,不如说两国——首先是美国——在种种外部和内部环境下做出了某种类似“临时停战协定”的安排。美国与欧洲、俄罗斯之间的博弈,正在进入新的一轮。
(作者是上海外国语大学上海全球治理与区域国别研究院“欧洲研究”特色研究生班负责人)

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