拜登加紧拉拢“后院中的后院”,美与加勒比关系能回到从前吗

近期,美国“后院”加勒比地区有点不太平。7月7日,海地总统莫伊兹遇刺,引起世界舆论哗然,案情至今仍扑朔迷离。紧接着,古巴又于11日爆发了号称30年来最大规模的反政府街头抗议活动,其后续效应仍在发酵。目前可以肯定的是,美国与这两起事件有着千丝万缕的关联。
海、古两国事态再一次将低调已久的美国-加勒比地区关系从幕后推向台前。加勒比地区长期以来被美国视为“第三边界”,在美外交战略全局中占据独特而重要的位置。拜登政府执政后,重视强化与加勒比国家和地区组织的接触协调,大有强化美国-加勒比关系的势头,引发外界关注。
美国与其“后院中的后院”的捆绑
本文述及的加勒比概念主要包含加勒比共同体所有成员国、多米尼加以及其他的自治国(如波多黎各、荷属阿鲁巴)等不同政治实体。由于古巴长期以来因意识形态因素在美国外交中占据相对独立的位置,美对古政策与对其他加勒比国家政策差异性较大,可另文探讨,故本文不涉及美国对古政策。
作为美国“后院中的后院”,加勒比地区关乎美重要地缘利益。在安全上,加勒比是南美犯罪集团赴美的重要通道。尽管在威胁性上次于墨西哥-中美洲路径,但仍有15%在西半球制贩的可卡因每年通过加勒比地区运输,严重威胁美国土安全。在经济上,加勒比不仅是美进出口商品最重要的运输通道和铝矾土等关键战略物资的重要来源地,其作为整体更身兼美第六大贸易伙伴,双方年贸易额已超300亿美元。
为了实现与加勒比地区的深度地缘“捆绑”,美多年来搭建起一套以贸易政策为基石,安全、能源、防灾减灾政策为支柱的对加政策体系,并赋予其较强的稳定与连续性。
美国对加勒比贸易政策可追溯到里根政府时代。1983年,美政府公布“加勒比盆地倡议”(CBI),向域内国家商品提供免税特惠待遇,希望借此贸易软实力阻止共产主义在加勒比地区蔓延。后期,美又在CBI框架下增设了专门针对海地的法案。此外,多米尼加于2004年从CBI中脱离,与美国新组“多米尼加-中美洲-美国自贸协定”。
美国高度重视同加勒比地区的安全合作。美南方司令部在该地区拥有7座军事基地。美政府亦于2009年起实施“加勒比盆地安全倡议”(CBSI),迄今共资助该地区近7亿美元,用于打击贩毒等有组织犯罪。与该倡议配套,美加还定期召开“加勒比-美国安全合作对话”,目前已举办9届。
在能源合作领域,美政府主要致力于通过2014年公布实施的“加勒比能源安全倡议”(CESI)以减少加勒比国家对外(尤其是委内瑞拉)能源依赖,并提供资金支持各国向绿色能源方向转型。
在防灾减灾领域,美政府于2019年发起“美国-加勒比韧性伙伴关系”,旨在借此提升加勒比国家应对自然灾害的韧性并强化双方防灾减灾合作。
总体而言,在对加勒比政策上,美民主、共和两党较易达成共识。近年来,美国会通过“2016年美国-加勒比战略接触法案”,美国务院和国际开发署2017年又在该法案基础上制定了“美国-加勒比2020接触战略”,囊括双方所有合作领域,搭建起完整的对加政策框架。
强化与加勒比关系,拜登动作不断
拜登政府上台至今未满半年,诸多对外政策尚未成型,但美国-加勒比关系却先声夺人,扭转了特朗普任内因重视不够而导致的双方政治关系冷淡期,率先实现调整。
首先,拜登政府人事任命拥有史上最强加勒比底色。除众所周知的副总统哈里斯拥有牙买加血统外,教育部长米格尔·卡多纳(父母是波多黎各人)、国内政策委员会主任苏珊·赖斯(外祖父母是牙买加人)也与加勒比地区颇有渊源。在外交领域,拜登近期提名曾任国务院加勒比事务办公室主任的布赖恩·尼科尔斯出任西半球事务局助理国务卿。
其次,重启与加勒比共同体整体合作。和美国前总统特朗普喜欢和部分域内国家搞“小圈子”不同,拜登政府十分重视加勒比共同体的整体核心作用。4月,美国务卿布林肯视频会见加共体成员国外长,强调应加强双方伙伴关系,推进双边和地区利益。加共体秘书长拉罗克认为,此举标志着加共体作为一个地区与美国重新恢复互动。5月,美国国家安全事务助理沙利文再次视频会见加勒比各国外长,建议双方应定期举行包括首脑峰会在内的高级别会议。
再次,强化与加勒比国家在气候变化领域合作。在拜登4月主持召开的领导人气候峰会上,加勒比国家领导人独占2席(牙买加总理霍尔尼斯、安提瓜和巴布达总理布朗)。在会上,美再次强调1.5℃升温上限对实现全球气变目标的重要意义,而这一立场与加勒比等小岛国一直以来的诉求不谋而合。
尽管上半年的美加关系热闹非凡,但新冠疫苗合作却为其浇上了一盆冷水。针对疫苗严重短缺的情况,众多加勒比领导人请求美国不要忘记其口口声声的所谓“第三边界”。安巴、特立尼达和多巴哥、圣基茨和尼维斯等国领导人纷纷给拜登写信求助。安巴总理布朗甚至央求道,“只需要几十万剂(疫苗)就可以让东加勒比七国实现群体免疫”。但面对此情此景,美国始终无动于衷。以至于特多总理罗利感慨道,“我们想买疫苗都买不到”。多米尼加等国舆论也出现了对美国在疫苗问题上无所作为的尖锐批评。
直到6月初,美国才决定拿出其富余的8000万剂疫苗与全球50个国家及实体分享,其中的2000万剂将分配给拉美国家,并承诺于6月前完成交付。先不论这些疫苗中最终能有多少会流向加勒比国家,截至7月初,美国仅发出了不足其承诺总量三分之一的疫苗。最可笑的是,美国还煞有介事地向特多捐赠80瓶疫苗,其虚伪、双标嘴脸已被广大加勒比国家所认清。
美国加勒比政策向奥巴马时代回归?
拜登的加勒比政策致力于重塑美国在加勒比地区的多边与价值观领导力,在很大程度上可将其视为是对奥巴马政策的回归。一方面,拜登未来极有可能重开美国-加共体领导人峰会,有望在任内成为继奥巴马访问牙买加、古巴之后再次踏足加勒比的美国总统。另一方面,美国料将在下半年举行的格拉斯哥气候变化峰会上继续拉拢加勒比等小岛国,抢占国际话语权。
尽管拜登信心满满,但综观各项因素后我们可以发现,其对奥巴马政策的回归之路难言平坦,受到掣肘已成必然。比如,美国内政治恐仍将在较长时间内对美同古巴、委内瑞拉的关系造成负面影响,并进而延伸波及到美与加勒比关系的改善效果。
去年总统大选中,民主党再次在佛罗里达州输给了共和党。而佛州因拥有大量拉丁裔选民,向来地处美拉关系前沿阵地,其选情在一定程度上而言对美国拉美政策具有风向标意义。拜登痛失佛州表明,美国拉丁裔总体上仍较认可特朗普时期的对拉政策,尤其是其对古巴和委内瑞拉的意识形态化立场。强硬派参议员马克·卢比奥、罗伯特·梅嫩德斯等仍将在较长时间内主导美对拉政策,外界所持的拜登将缓和对古、委关系的猜测在短期内恐难以实现。众所周知,加共体及大部分加勒比国家在古、委问题上始终保持中左立场,乐见美与两国改善关系,对美长期以来奉行的非人道打压政策心怀不满。故拜登此番重新强化与加勒比整体合作究竟效果几何,仍有待观察。
此外,近日引爆的海地局势又为美加关系注入了新的不确定性。此番美国能否如海地政府和人民所愿助其理顺权力关系、恢复社会稳定,对拜登政府也是一个极大考验,也事关美国在加共体和地区国家眼里的形象。如处理不好,任由其局势继续失控,恐将在地区内引发更大规模的海地难民潮,造成人道主义灾难。
除了上述政治关系上的调整,美加在经济基础层面的关系也呈现出变化的趋势。在当前全球经济区域主义上升、新北美自贸安排深化等地缘经济背景下,美拉关系重心已出现向中北美地区转移的迹象,美国未来恐将奉行一种更加收缩的对拉政策。尤其是在供应链合作上,美国近期开始认识到,其长期以来所追求的产业“回流”(On-shoring)政策似乎效果不彰,并进而开始思考到底何种外包形式才算是“正确的外包”(Right-shoring)。在此背景下,“近岸外包”遂逐渐进入美商界及决策层视野,越来越多的美国供应链开始向墨西哥、中美洲、加勒比乃至哥伦比亚等美“近岸”国家转移,加勒比的对美地缘经济价值将获提升。
(步少华,中国国际问题研究院拉美和加勒比研究所助理研究员)

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