政府驻地迁移后,地方财政支出效率提高了吗?

近年来,有两个现象正引起社会关注:一是我国财政支出占经济总量(GDP)的比重逐年增大,近几年的比例已稳居20%以上;二是等报告均指出,广大民众对政府在教育、医疗卫生、环境保护等公共领域提供的公共服务并不满意(公共服务满意度达到及格线水平,63.6分)。
这样的不协调不禁让人心生困惑:地方政府的钱花在哪了?是否存在财政资源的浪费?带着这些疑问,重新审视地方政府的财政支出行为,着力提高财政支出效率已变得愈发重要。
本研究基于近年来逐渐显现的地方政府驻地迁移事件,探讨地方政府驻地迁移后,地方政府的财政支出效率是否变高了。
政府驻地迁移的国际实践
政府驻地迁移,顾名思义就是政府总部搬迁,在国外,有时是指中央政府的一些部门迁离首都。
从“疏散功能”角度看,通过缓解中心城区压力,政府驻地迁移对治理由过度城市化带来的人口密集、环境污染、交通拥堵、住房紧张、资源紧缺、成本上升等“大城市病”大有裨益。从“集聚功能”角度看,政府驻地迁移通过资源、人口、经济活动向中心城市的再整合,成为落实上级总体规划、融入城市发展圈、寻找新的经济增长点等工作的重要手段。
然而,政府驻地迁移毕竟改变的是整个城市空间的布局,对当地经济社会持续健康发展同样具有重大的不确定性。
从国际先例来看,为缓解首都地区存在的上述“大城市病”,日本自上世纪六七十年代以来开始疏散东京的部分人口和产业,本世纪以来,一些中央政府部门迁往周边卫星城市。韩国自上世纪八十年代以来,也通过一些措施强制限制首尔的人口和产业集中,本世纪更将十几个中央政府部门迁往行政首都世宗。
东京的实践难言成功,人口和功能疏散的目标未能实现,1968年到2016年,东京的人口反而增加了两百多万。就首尔来讲,其城市功能得到疏散的同时,人口过度集中的痼疾并未因此好转。
法国首都巴黎自上世纪六十年代之后启动,最后形成了五座卫星城,将工业、金融业等迁出了中心区,打破了单一发展中心城区的模式,一定程度上解决了大城市病。
一些地方政府何以热衷于驻地迁移?
在我国,地方政府驻地迁移在保障国家重点项目实施、避免自然灾害、缓解交通拥堵等方面发挥过积极作用(如北京、深圳、青岛市政府驻地迁移),但也导致了大量“空城”、“鬼城”现象的频发(如鄂尔多斯市政府驻地迁移)。
正因如此,中央政府对地方政府驻地迁移总体上秉持谨慎的态度,并确立了较为严苛的审批制度。1985年1月发布并施行的(国发〔1985〕8号,已废止) 及2019年起施行的(国令第704号) 均规定,县级及以上政府驻地迁移需报国务院审批。2008年8月发布的(民发〔2008〕127 号) 明确:“各地政府驻地迁移,在未经批准前,不得擅自搬迁,对未报批已搬迁或先搬迁后申报的,我部将一律不予报批,并视情节予以通报。”
2013年7月公布的中共中央办公厅、国务院办公厅更是规定,五年内全面停止新建党政机关楼堂馆所。这从源头上阻止了新驻地办公大楼的修建,从而制约了地方政府驻地迁移行为。
但上述规章和通知对地方政府驻地迁移行为似乎并未构成实质性影响,“边审边迁”、“未准先迁”的现象并不鲜见。如下图所示,2008年民政部通知、2013年“两办”通知印发后,驻地有迁移的地方政府数量并未有实质性减少,而是起伏不定。地方政府为何热衷于驻地迁移? 一方面,地方政府可能更清楚所在城市发展的现实情况,认为其驻地迁移更有利于资源的有效配置和运行成本的降低。另一方面,地方官员可能存在机会主义行为,在“晋升锦标赛”和老区经济增长乏力的现实约束下,期望通过新区发展带动辖区经济增长,从而实现政治上的升迁。
地方政府对驻地迁移的执着与中央的审慎形成了鲜明对比,孰是孰非需科学验证。总体上,地方政府驻地迁移有其内在的合理性,但该行为能否产生良好的社会经济后果?尤其是需要考虑到,地方政府驻地迁移往往伴随一系列权力和资源在地理空间上的再配置。
如此“洗牌”式的改革对地方政府自身是否具有显著影响,相关研究甚少。在建立服务型政府的时代背景下,地方的财政支出是否因此变得更有效率,更值得关注。
地方政府驻地迁移与财政支出效率
财政支出效率通常指一定量的财政资源投入后获得的经济社会效用。
本研究据如下原理衡量财政支出效率:在财政投入一定的情况下,财政产出最大即为财政支出效率最大;或者,当财政产出一定的情况下,财政投入最小即为财政支出效率最大。其中投入变量为一般公共预算支出;产出变量包括基础设施、教育、医疗卫生和社会保障四大类。具体指标如下表所示:已有研究显示,政府驻地迁移可对地区经济社会发展带来显著正面影响。
2006年,合肥市政府驻地由庐阳区迁至蜀山区,之后的两三年间,迁入地人口数量明显增加,工业总产值占比和基础建设投资额显著超过了迁出地。整体来讲,这次政府驻地迁移使得合肥市创新发展水平明显优于安徽省内其他城市的平均水平。泉州市政府驻地2006年由鲤城区迁至丰泽区后一些年间,泉州市的经济社会发展也呈现了同样趋势。也就是说,通过促进迁入地经济发展,有限牺牲迁出地经济发展,地方政府驻地迁移最终显著促进了区域内经济发展。
概言之,政府驻地迁移,对迁入地而言,能起到“筑巢引凤”的作用,促进资源、人口、经济活动的集聚; 对迁出地而言,能起到“腾笼换鸟”的作用,有利于淘汰落后产能,为培养新的增长极提供机会; 对整个城市而言,对迁入地与迁出地的双向驱动可以促进区域整体经济社会发展。这种促进作用,在中观层面通过提升第三产业劳动生产率、促进产业升级,在微观层面通过提升企业全要素生产率等具体路径来实现。
地方政府驻地迁移可有效推动区域经济社会向前发展,尤其是对迁入地而言,更能发挥集聚效应,这一事实为财政支出充分发挥经济社会效用创造了条件。
从理论上讲,若财政支出继续以迁移之前的规模和路径投放,各产业发展的饱和状态将使得单位财政支出的效用存在规模报酬不变或规模报酬递减的可能,导致财政支出效率低下。若将财政支出分成两部分投放,一部分维持迁出地正常的经济社会运转,剩余部分从迁出地抽离出来增加到迁入地投放,则单位财政支出的效用将体现为迁出地的规模报酬不变及迁入地的规模报酬递增,从整体上形成较高的财政支出效率。
特别是,当地方政府进一步面临财权事权不匹配、政府间竞争加剧的局面时,将有限财政资源投放在新区发展的“刀刃”上便成为可能。因此,地方政府迁移其驻地的目的是减少财政支出效率的损失。
此外,考虑到官员是政府行为的直接主体,政府行为往往是官员动机的外在体现,政府驻地迁移极有可能是地方官员为获得政治升迁而采取的行为。
首先,在以往以经济增长为核心的官员考核制度下,地方官员倾向于选择性地扩大经济建设方面的支出,忽略教育、环保、民生等社会公益性支出。而随着官员考核方式不再“唯GDP论”,民生支出、生态文明建设逐渐被纳入官员考核范畴,财政支出结构将发生改变。为顺利调整财政支出结构,政府驻地迁移便成为地方官员减少因财政支出结构调整损害既有产业或行业利益而面临的改革阻力的一条路径。
其次,地方政府驻地迁移属于一种非常规行为,不受中央鼓励,地方官员推动政府驻地迁移存在一定政治风险。从“损失厌恶”的角度,地方官员在财政资源有限的情况下会全力提高财政支出效率,避免给中央留下浪费财政资源的印象,并以“将功补过”的形式争取政治上的升迁。因此,地方官员主观上有意愿通过政府驻地迁移提高地方的财政支出效率。
结合以上学界研究成果和理论,我们不难发现,地方政府驻地迁移的目的,一方面是为减少财政支出效率的损失,另一方面则是为了调整财政支出结构,提高财政支出效率。据此,本研究的假设是,地方政府驻地迁移能提高其财政支出效率。
研究结论
利用主要源自2010至2018 年《中国城市统计年鉴》中地级及以上城市的经济状况、财政状况及人口状况数据,源自中国行政区划网、中央政府网站、民政部网站以及各省级政府网站的政府驻地迁移数据,源自中国研究数据服务平台(CNRDS) 的政府审计数据,最终选取291个城市为基础样本,本研究发现,地方政府驻地迁移提高了地方财政支出效率。上述假设获得了验证。
具体来讲,首先,地方政府驻地迁移每增加1个百分比,地方的财政支出效率增加0.049个百分比;当控制其他变量不变后,地方政府驻地迁移每增加1个百分比,地方的财政支出效率增加0.053个百分比。其次,地方政府驻地迁移提高地方财政支出效率主要集中在中东部地区和政府审计力度较大的地区。换言之,虽然地方政府驻地迁移能够有效提高地方财政支出效率,但这种有效性并非适用于所有城市。第三,随着政府间竞争加剧,地方政府通过驻地迁移提升财政支出效率的作用越大,而随着财政支出结构的调整,这种作用得到进一步提升。
政策启示
首先,由于地方政府的驻地迁移行为总体上利于提高地方财政支出效率,中央对地方政府驻地迁移行为应摈弃以往的保守观念,秉持更为开放和包容的态度,在地方政府驻地迁移不导致地方经济社会动荡的前提下可适度放宽准入条件
比如,对中东部地区的地方政府和政府审计力度较大地区的地方政府来讲,因它们更能实现驻地迁移的正面经济后果,它们的驻地迁移行为相对更可取,那么中央政府理当一定程度上支持相关地方政府驻地迁移的行为。对西部城市、受政府审计约束较小地区的城市,中央政府就应对其政府驻地迁移行为持审慎态度,把好准入关。
同时,由于不是所有的地方政府驻地迁移行为都提高了地方的财政支出效率,各市级政府自身应从实际出发,根据当地实际发展情况进行科学、理性的判断。
其次,因地方政府驻地迁移带来地方财政支出效率的提升主要发生在中东部地区和政府审计力度较大的地区,因之,我国应继续加大扶持西部地区建设的力度,加强权力约束较弱地区审计环境的改善,最终实现全国范围内财政支出效率的提升。
再次,过度的财政补贴可能是一些地方政府财政支出效率低下的原因,适当的政府间竞争有利于财政支出效率的提升。因此,中央对地方政府进行财政补贴时应将财政支出效率纳入考虑范围。
第四,优化地方财政支出结构自然有助于提高地方的财政支出效率,中央应继续完善地方官员的晋升激励模式,合理引导地方政府的财政支出行为。
(本文原刊于《经济评论》2021年第4期,原题。由作者进行大量简化和改写,具体技术细节请参考原文。)

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