人口年龄结构、住房价格与土地财政可持续性

房地产业作为我国国民经济的支柱产业之一,对整个经济和社会的发展具有巨大影响力。
过去20年,我国房地产业市场持续繁荣,在拉动经济增长的同时,也为地方财政收入增长做出了贡献。根据财政部提交的中央和地方预算执行情况报告,2010年,全国国有土地使用权出让收入2.9109万亿元,到2020年,这笔收入已达8.4142万亿元。以土地出让金为主的土地财政已成为地方财力的主要来源,许多地方政府对土地财政也形成较大的依赖。房地产市场发展前景和土地财政的可持续性问题也成为各界关注的热点问题。
房价与地价的关系问题
目前,就我国房地产行业发展前景和住房价格趋势,学术界存在着两种截然相反的判断:一些学者判断住房价格还将延续过去20年的上涨态势,认为房地产市场发展前景仍然乐观;而另一些学者认为,综合考虑政府宏观调控政策、居民二套房持有比例等因素以及未来人口增长趋势,我国房地产市场会在不久的将来迎来拐点,住房价格在长期将呈现下降的趋势。
住房价格走势与土地财政的可持续性紧密相关。如果住房价格持续下降,房地产市场不景气,土地出让收入会减少,土地财政就难以为继。因此,学术界对房价和地价的关系问题进行了大量的研究。学者们普遍认为房价和地价是联结在一起、相互影响的。但房价与地价的关系,似乎成了一个先有鸡还是先有蛋的问题,引来各方争论。
一方认为是地价决定房价。我国地方政府的财政收入严重依赖于土地出让和房地产业发展,地方政府的土地规制和出让方式,推动并维持住房价格的上涨。一些实证分析显示,地方政府对土地财政的依赖程度与住房价格的变动之间呈正相关关系,说明土地成本导致房价的上涨。但另一方却认为,地价的波动主要由房价推动,房价是因,地价是果,并且我国房价对地价的影响大于地价对房价的影响。住房价格处于主导地位,影响土地价格的波动,进而影响土地财政。正如中央财经大学经济学院副教授陈斌开所的那样:“土地价格本身是一种租金,在土地供给给定的前提下,土地价格和住房价格最终只能由住房需求决定。在这种经济逻辑下,土地价格和住房价格的关系应该是‘房价推动地价’”。
是地价决定了房价还是房价决定了地价?这个争论背后的实质是认同供求关系决定价格还是成本决定价格。如果是地价决定了房价,那么政府调控房地产市场的政策重点应放在限制土地出让价格、降低地方政府对土地财政的依赖程度、减少住房开发成本等方面。如果是房价决定了地价,那么政府政策的重点就要放在抑制住房不合理需求(炒房)、平衡供求关系等方面。
实际上,房价高是成本因素和供求关系因素共同作用的结果,抑制房价过快上涨,需要稳地价、稳房价、稳预期,既遏制地价,也要遏制投机炒房,精准施策,合理引导市场预期。
人口是影响房价的长期因素
人口既是影响城市住房需求的重要因素,也是影响财政支出、进而影响财政可持续性的重要因素。人口是房地产市场的基本支撑。判断一个地方未来房价是涨还是跌,“短期看政策,中期看土地,长期看人口”。一个地方人口是流入的还是流出,是增长还是下降,会深刻地影响房地产市场发展的长期趋势。
学者们越来越关注人口对住房价格和土地财政可持续性的影响。一些实证研究表明,“争抢”来的流入人口对住房价格有正向影响。中央财经大学管理科学与工程学院教授陈俊华等人的发现,城市化加快了人口迁移规模,这正是引起住房需求和价格上升的重要因素。南京财经大学财政与税务学院教授骆永民的表明,流动人口增长对住房需求具有正向作用,越是劳动力流入充足的地域,由城市化带来的住房需求扩张效应就越明显。东南大学经济管理学院教授刘修岩等也,人口既能通过房地产需求直接影响房价,又能借助为房地产市场提供人力资源间接影响房价。
近年来,各地掀起“抢人大战”,各大中城市纷纷出台优惠政策,吸引应届高校毕业生、专业技术人才和创新创业人才等,增加住房需求,以支撑土地财政。一些学者指出,土地财政依赖度相较于房地产投资完成额,更能作为内生动力,正向影响城市出台“人才新政”的意愿。
以往,学者们在分析人口对房价的影响时,主要分析城市人口流入和增长数量对房价带来的影响。近年来,越来越多的学者意识到人口年龄结构对房地产市场的影响不容小觑。一些学者认为,随着老年人占比的提高,人口的收入和购买力下降,对住房消费的需求会降低,会导致住房价格也随之下降。而另一部分学者则认为,老龄人口比重的增加会拉动住房消费,从而拉动住房价格随之上升。理由是代际间生活习惯的不同,促使老年人越来越喜欢和子女分开居住,在老年人“利他心理”和储蓄效应作用下,有能力的老人会帮子女购房。
而经济学家魏尚进等人的研究表明,如果把房屋视为身份商品,男女性别比例失衡造成的婚姻市场激烈竞争和丈母娘效应将推高城市的真实房价。
由于研究者视角差异,人口年龄结构对住房价格的影响是促进还是抑制尚未得到统一结论。本研究将人口年龄结构变化与住房价格、土地财政可持续性问题联系起来,从一个新的视角看待地方政府土地财政的可持续性问题,并为地方政府提供有针对性的对策建议。
人口年龄结构改变与土地财政的可持续
随着经济社会的发展,我国居民的生育观发生了较大转变,内生性、自发性抑制生育的机制的作用不断增强。我国人口出生率下降,预期寿命不断延长,正在进入人口快速老龄化的阶段。
根据第七次全国人口普查,我国60岁及以上人口达2.6亿人,占总人口的比重达到18.70%,65岁及以上人口1.9亿人,占总人口的比重为13.50%。2010至2020年,我国60岁及以上人口比重上升了5.44个百分点,65岁及以上人口上升了4.63个百分点。
从理论上讲,人口年龄结构的变化,主要通过两条路径影响土地财政的可持续性:一是人口年龄结构的变化,会导致人口抚养比的变化,进而影响地方财政支出,从而直接影响土地财政的可持续性;二是人口年龄结构变化,会直接影响房地产市场需求和房价,而房价又会影响土地价格,进而影响土地财政的可持续性(见图1)。首先,人口年龄结构变化从支出角度直接影响土地财政。
人口年龄结构的变化,直接引起人口抚养比的变化。人口抚养比分为老年抚养比、少儿抚养比和总抚养比。老年抚养比是65岁及以上人口数量与15至64岁人口数量的比值,少儿抚养比是0至14岁人口数量与15至64岁人口数量的比值,总抚养比是老年抚养比和少儿抚养比之和。
人口抚养比的增加意味着纳税人口比例的减少,将直接导致财政税收的减少。此外,人口抚养比的上升意味着全社会需要“抚养”的少儿和老年人等非适龄劳动人口比例上升,社会抚养成本增加,从而给地方政府带来相应的财政支出压力,扩大财政赤字,进而影响到土地财政的可持续性。
其次,人口年龄结构变化影响到住房价格,进而间接影响土地财政。
人口年龄结构可从正反两方面影响住房价格。按照美国经济学家莫迪利安尼(Franco Modigliani,1918—2003)提出的生命周期消费理论,整个社会不同年龄段人口将产生不同的住房需求,该差异性的结构将对住房价格产生重大影响。
尽管人口抚养比上升会增加对医疗或教育等方面支出,从而产生挤出效应,导致对住房需求减少。但受传统文化影响,我国老年人往往有很强烈的利他行为,会为子女购房,以实现财富的代际转移,而其一生积累的财富若想投资,房产是国内目前主要的投资品之一。此外,父母对子女教育往往十分重视,在我国进一步优化生育政策,实施一对夫妻可以生育三个子女政策及配套支持措施后,少儿抚养比的增加会带来学区房等改善性需求的增加,从而刺激住房价格上行。
住房价格上行将影响到土地财政的可持续性。其中理据在于,随着需要抚养的少年及老年人口的增加,地方政府用于教育、医疗等领域的公共支出增加,这会迫使地方政府通过提高地价,从土地财政渠道获得更多收入,以缓解资金压力。然后,住房价格上行使得银行等金融机构有更大信心接受以土地为抵押的融资模式,加上房地产市场兴起可增加地方政府的房产税和营业税等税收收入,地方政府更加有动机依靠土地财政增加其可支配收入。在人口抚养比上升的背景下,地方政府会加强对土地供给进行动态管理,完善房地产配套设施,导致房价的上涨,而房价的上涨会直接传导至土地市场,引起土地价格的提高,进而增加土地财政收入,缓解人口抚养比上升后教育、医疗等公共支出的压力。
据上述理论,本研究提出三个假设。假设1:人口抚养比提高扩大了财政赤字;假设2:人口抚养比与住房价格存在显著正相关关系;假设3:人口抚养比可以通过房价这个中介变量间接影响财政赤字。
研究结论与政策建议
本研究利用2000至2018年我国31个省市的住房价格数据、人口抚养比数据和财政赤字数据,检验人口年龄结构与财政赤字之间的关系。
本研究发现:
首先,人口总抚养比与财政赤字形成显著正相关关系,即人口总抚养比提高会加剧财政赤字,给土地财政可持续带来压力。而且,少儿抚养比和老年抚养比均对财政赤字有显著正向影响。具体来讲,对253个观察样本的分析显示,人口总抚养比每提高1%,财政赤字提高3.795%。假设1得到了验证。
其次,老年抚养比对住房价格具有显著正向效应,少儿抚养比对住房价格有显著负向影响,并且影响较总抚养比更大。从长期来看,人口总抚养比上升对住房价格具有显著负向影响。具体来讲,对589个观察样本的分析显示,人口总抚养比每提高1%,住房价格降低2.137%。假设2不成立。
第三,人口抚养比可以通过房价这个中介变量对财政收支产生间接影响。假设3得到了验证。
以上研究发现意味着,随着我国人口年龄结构发生变化,老龄化进一步加剧,人口抚养比上升,房价会受到抑制,房价受到抑制后,土地财政可持续压力会进一步加大。为此,地方政府要采取措施吸引年轻人口的流入,同时要未雨绸缪,在人口红利还未消失之时,降低对土地财政的依赖,建立起城市可持续的融资模式。
(本文原题,原载《经济问题探索》2021年第7 期。由作者进行改写,具体技术细节请参考原文。)

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