中国援外新规的意义与亮点

2021年8月31日,国家国际发展合作署、外交部、商务部联合发布了(国家国际发展合作署令2021年第1号,以下简称《办法》),自2021年10月1日起施行。《办法》共8章51条,包括总则、对外援助政策规划、对外援助方式、对外援助项目立项、对外援助实施管理、对外援助监督和评估、法律责任、附则。
对外援助是中国与其他国家、国际组织之间开展政治经济合作的重要维度。中华人民共和国成立以来,中国便对其他发展中国家提供力所能及的援助,以帮助其他发展中国家应对国内的实际困难,解决其经济发展过程中的现实需求,推动了南南合作,为人类减贫事业作出了积极贡献。中共十八大以后,中国提出构建人类命运共同体、共建“一带一路”等新思想新倡议,倡导正确义利观和真实亲诚、亲诚惠容理念,对外援助进一步成为新时代中国破解全球生存与发展困境、增进人类共同福祉的重要方式。
基于上述背景,2018年3月17日,第十三届全国人民代表大会第一次会议通过《国务院机构改革方案》,将商务部对外援助工作有关职责、外交部对外援助协调等职责整合,组建国家国际发展合作署(以下简称国合署),作为国务院直属机构,专司中国对外援助工作。国合署成立并正式开展工作之后,秉持全面推进依法治国、推进国家治理体系与治理能力现代化的工作理念,加快援外法制建设进程,2018年11月便公布《对外援助管理办法(征求意见稿)》向社会公开征求意见,并围绕对外援助工作及时制定了大量的部门规章与规范性文件。
此次国合署等三部委联合公布的《办法》,是国合署在2018年《对外援助管理办法(征求意见稿)》基础上经过广泛调研、长期酝酿、多方协调达成的重要制度成果,是当前对外援助管理的综合性、统领性文件,也堪称对外援助部门规章中的“基本法”。
《办法》既确立了新时代中国对外援助的理念和目标,也明确了各援外职能部门在对外援助工作中的职责和分工;既涵盖了对外援助工作开展的基本环节、型塑了援外制度基本框架,也尝试通过援外制度创新引领援外工作发展。《办法》是中国对外援助领域的综合性规章,对于今后中国推进新型国际关系、推动构建人类命运共同体具有重要的制度保障作用。
具体来看,《办法》有如下几个重要意义:
全面依法治国是一个系统工程,依法行政是全面依法治国的题中要义。2018年《国务院机构改革方案》对援外职能部门的职权作了原则性规定,具体的部门职责需要通过法律制度进一步细化与确认。《办法》的出台以法律制度形式确认了本轮援外管理体制改革成果,也为援外主管部门、援外执行部门及相关部门依法履职提供了制度依据。
对外援助作为中国对外交流合作的重要方式,既需要制度规范,也需要制度保障。《办法》的出台既能确保对外援助工作开展的制度化、规范化,同时也能为援外战略和援外工作的顺利推进提供坚强的制度保障,成为援外制度与其他制度良性互动的基本媒介。
商务部主管对外援助时期,制定了《对外援助管理办法(试行)》等一批重要部门规章、规范性文件和内部工作规则,初步形成对外援助法律制度体系。本轮援外管理体制改革之后,国合署需要对原有的援外规章制度进行“立、改、废”,以更好地规范中国的对外援助工作,提升对外援助的实际效果。因此,《办法》在对外援助规章中具有“基本法”“龙头法”地位,其出台意味着国合署成立后在短期内重塑了对外援助法律制度体系,成为今后健全援外法制建设、促进援外法治的重要步骤。
当前,世界正面临百年未有之大变局,国内外政治经济形势巨变,需要通过加快涉外法治工作战略布局、统筹推进国内治理与国际治理,为中国的主权、安全、发展利益提供制度支持。援外法律是中国涉外法治的重要构成,《办法》既关注中国国内发展实际,又能对中国的涉外工作提供制度支持,为中国的发展环境、安全利益提供助力,成为推动人类命运共同体构建的重要涉外法治环节。
再来看此次援外新规的亮点:
第一,系统阐释新时代中国对外援助目标,优化对外援助理念,明确对外援助基本原则。一方面,《办法》以法律的形式回应了国内外就中国对外援助目的产生的争议,明确规定中国对外援助的目的在于“帮助受援方减轻与消除贫困,改善受援方民生和生态环境,促进受援方经济发展和社会进步,增强受援方自主可持续发展能力,巩固和发展与受援方的友好合作关系,促进高质量共建‘一带一路’,推动构建新型国际关系,推动构建人类命运共同体”;另一方面,《办法》充分考虑中国国情,坚持平等互利,坚持不附加政治条件,坚持受援国需求导向,注重援助实效,在《办法》第五条中明确了中国对外援助的理念与基本原则。
第二,明确各援外职能部门的职责分工,致力于建立高效的援外管理体制。对外援助工作是一项系统性工作,需要由多个部门分工负责、协调推进。为了避免对外援助各职能部门的职权交叉、竞合,《办法》根据全国人大通过的《国务院机构改革方案》及国务院有关规定进一步确认了国合署的援外研究、援外决策、援外监督、援外评估、援外国际交流等职能,细化了商务部等援外执行部门的援外实施管理职责,明确了外交部的援外建议及驻外使领馆(团)的境外协助职能。此外,为了加强对外援助工作的统筹协调,《办法》明确规定由国合署牵头建立对外援助部际协调机制,优化对外援助的战略部署、决策与实施协调工作,提升对外援助开展效果。
第三,加强援外顶层制度设计,促进援外管理制度化。要最大限度发挥对外援助的战略效果,首先需要形成科学、合理的援外战略、规划与政策体系。《办法》明确提出由国合署会同有关部门拟定或制定对外援助的战略方针、中长期政策规划、国别对外援助政策、对外援助总体方案和年度计划等政策规划文件,加强援外顶层制度设计。在具体的援外管理中,《办法》明确规定国合署牵头推进对外援助法制化建设,与援外执行部门根据职责分工制定相应的对外援助管理制度,新增援外信息报送制度和援外全口径统计制度,推进援外管理制度化。
第四,增加对外援助项目法定类型,创新对外援助实施方式。商务部2014年发布的列举了成套项目、物资项目、技术援助项目、人力资源开发合作项目、志愿服务项目五类法定援外项目,《办法》将对外援助项目法定类型增至八项,除了前述五类项目之外,将援外医疗队、紧急人道主义援助两类传统援助方式增列为法定援外项目,同时将南南合作援助基金这一援助创新也增列为法定援助项目。在对外援助实施方式上,《办法》也作出了一定的突破创新,除了原有的中方负责实施、外方自主实施以及中外合作实施三种实施方式之外,又新增了同其他国家、国际组织、非政府组织等第三方合作实施的方式。对外援助项目法定类型的增加及对外援助实施方式的创新,有利于根据受援国的发展需求、对外援助项目的实施条件、对外援助工作开展的现实影响等因素,提升中国对外援助开展的灵活性与实效性。
第五,细化对外援助管理,规范对外援助开展程序。长期以来,中国对外援助的决策和管理成为关注的焦点,《办法》在具体的条文中细化了对外援助管理的基本环节,有利于进一步规范今后对外援助工作的开展。首先,《办法》充实了对外援助项目立项及实施管理方面的内容,使得对外援助工作开展的基本环节都能有法可依。其次,《办法》明确了紧急人道主义援助项目的立项程序,将紧急人道主义援助项目的立项、实施、监督、评估纳入了《办法》的适用范围,回应了当前疫情下紧急人道主义援助项目开展的制度需求。再次,《办法》在实施管理、监督、评估环节设置较多的“授权性”条文,为后续出台具体的管理、监督、评估规定埋下伏笔,确保对外援助规范开展。最后,《办法》在对外援助立项、实施、监督、评估等不同环节分别明确了援外主管部门、援外执行部门、援外协调协助部门等的不同职责,有利于援外职能部门在对外援助项目管理过程中分工协作。
第六,统筹国内与国际法律,切实保障国家利益。由于国内外形势的变化,对外援助项目开展过程中的变化与风险问题也纳入了《办法》的考虑范围。《办法》从国内立法的角度出发,不仅明确规定了对外援助相关国际协定的商签事宜,还就援外国际协定签署后的变更问题作出了程序性规定。此外,《办法》还明确规定,因外交、国家安全或者承担的国际义务等原因,或者因不可抗力导致对外援助项目无法实施时,国合署按照程序报批后可以中断或者终止对外援助项目。该规定给中国通过暂停或终止对外援助项目保障国家利益提供了制度依据,进一步充实了应对挑战、防范风险的涉外法律“工具箱”。
(作者曹俊金系上海政法学院国际法学院副教授、硕士生导师,中国-上海合作组织法律服务委员会交流合作基地研究咨询中心副主任,同济大学中国战略研究院研究员。)

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